Formazione

Criteri ispiratori della L.R. 12/2005 e principi generali nella redazione dei PGT

Intervento di Lorenzo Spallino a "Piani Regolatori della Città di Como dall’Unità d’Italia ad oggi. E domani?", Como – Sala Turca del Teatro Sociale, 17 marzo 2011

Legge Regionale 11 marzo 2005, n. 12
Legge per il governo del territorio
(B.U.R.L. n. 11 del 16 marzo 2005, 1° s.o.)

Art. 1. (Oggetto e criteri ispiratori)

1. La presente legge, in attuazione di quanto previsto dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione detta le norme di governo del territorio lombardo, definendo forme e modalità di esercizio delle competenze spettanti alla Regione e agli enti locali, nel rispetto dei principi fondamentali dell’ordinamento statale e comunitario, nonché delle peculiarità storiche, culturali, naturalistiche e paesaggistiche che connotano la Lombardia.

2. La presente legge si ispira ai criteri di sussidiarietà, adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, collaborazione, flessibilità, compensazione ed efficienza.

3. [omissis]

3-bis. [omissis]

 

All’uscita della legge 12 i commenti entusiastici, almeno da parte dei non addetti ai lavori, si sprecarono. Parole come sussidiarietà, sostenibilità, partecipazione, flessibilità, efficienza erano miele per giornalistici e politici, due categorie sensibili agli umori della folla, la cui attenzione era, in quel momento, focalizzata sulle tensioni provocate dalle leggi regionali di deregulation in materia di sottotetti (l.r. 15/1996), di subdelega ai Comuni delle competenze in materia di autorizzazione paesaggistica (l.r. 18/1997) e di accelerazione delle procedure per l’approvazione delle varianti ai PRUG (l.r. 23/1997). Solo gli avvocati tacquero. Non fu un caso. Il panorama di allora, visto oggi, ricorda molto quelle scene di film western dove il settimo cavalleggeri si mette a inseguire un piccolo gruppo di indiani, che a un certo punto si infila in una gola dalle pareti altissime. A questo punto la cinepresa si alza a volo d’uccello, e mostra come i bordi delle pareti siano occupati da migliaia di indiani che silenziosissimi non aspettano altro che i soldati siano entrati nella gola per poi massacrarli dopo aver buttato delle pietre enormi sull’ingresso per impedirgli di scappare. Ecco, se i soldati possono forse identificati con i pianificatori, certamente gli indiani sono gli avvocati, i quali in genere leggono le nuove leggi in una sola ottica: individuare anzi tutto possibili motivi di impugnazione davanti ai TAR nel caso in cui si presentasse l’occasione.

Fatta questa premessa per niente corporativa, prima di commentare il comma 2 dell’articolo 1 della legge 12, credo di dover spiegare per tratti cos’é la legge in questione. La legge 12 é la legge urbanistica della Regione Lombardia, frutto di un dibattito avviato nel 2000 dalla Giunta Regionale. Chi si occupa di urbanistica sa che legge urbanistica nazionale risale, nel nucleo originario, al 1942 e che dal 2006 si attende la calendarizzazione alla Camera della nuova proposta di legge. Il che non é avvenuto e probabilmente non avverrà mai perché le Regioni, forti della riforma degli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione operata nel 2001, non si sono fatte sfuggire l’occasione di esercitare le nuove funzioni anche, diciamo così, forzando la mano al Governo. Sta di fatto che il 16 marzo del 2005 viene pubblicata sul BURL la legge 12, la quale si compone in buona sostanza di due parti: da un lato, nei primi articoli, si detta un nuovo modello di pianificazione del territorio (urbanistica) e, dall’altro, si disciplina l’attività costruttiva (edilizia) bene o male nel solco della legge nazionale di riferimento, il Testo Unico dell’Edilizia, ossia il DPR 380/2001. Qualcuno si chiederà come sia possibile che uno Stato moderno scelga di emanare un Testo Unico dell’edilizia PRIMA del Testo Unico dell’Urbanistica. A questa domanda non c’é una risposta o, se c’é, é una brutta risposta, secondo il detto orientale per il quale "Le cattive domande sono quelle che non meritano risposta, le buone domande sono quelle che non hanno risposta”.

Il modello di pianificazione scelto dal legislatore lombardo é diverso da quello scelto dalle altre regioni. Infatti, si avvicina molto al modello originario della legge 1942, la cui attuazione come la conosciamo - ossia tramite i PRG - é una sorta di degenerazione del modello originario che affidava ai piani particolareggiati il compito di calare sul territorio, definendole, le previsioni di Piano. Così é nella legge 12, nella quale al di sotto del Documento di piano - ossia del documento cui é affidato il compito di tracciare il quadro ricognitivo e programmatorio di riferimento per lo sviluppo economico e sociale del Comune - non c’è altro, nel senso che le previsioni urbanistiche "strutturali" descritte nel Piano del Governo del Territorio non sono seguite da un "piano operativo", come previsto in quasi tutte le altre leggi regionali di riforma degli ultimi dieci anni, ma direttamente da piani attuativi, nei quali, come dice l’articolo 12, “vengono fissati in via definitiva, in coerenza con le indicazioni contenute nel documento di piano, gli indici urbanistico-edilizi necessari alla attuazione delle previsioni dello stesso”. Questo per dire che, una volta approvato il PGT, sta alle parti, Comune da un lato e proprietà privata dall’altra - definire in un’ottica collaborativa, ma vorrei dire competitiva (in senso buono), il dettaglio del quadro fissato dal Documento di Piano. Ecco che siamo arrivati ad una prima concretizzazione dell’espressione collaborazione contenuta nell’articolo 1, anche se, come é stato sottolineato, non é chiaro se si tratta di una leale collaborazione piuttosto che di una cooperazione forzosa.

Dall’espressione collaborazione all’espressione compensazione il passo é semplice: l’articolo 11contiene infatti la disposizione forse più innovativa della legge 12, ossia l’istituto della perequazione, che insieme alla compensazione costituisce il tentativo di attuare il più generale principio di ^sussidiarietà orizzontale^, o altrimenti detto di ^giustizia distributiva^, che mira a far sì che tutti i proprietari di lotti classificati come edificabili all’interno dello strumento urbanistico partecipino in eguale misura al peso derivato dalla necessità del reperimento sul medesimo territorio di standard urbanistici, ossia la quantità di spazio da destinare alle attrezzature necessarie alla vita associata (parcheggi, istruzione, culto, verde, gioco e così via). E non, come nel sistema attuale, dove il fatto di avere un fondo edificabile o un fondo destinato alla realizzazione di un parcheggio pubblico va attribuito alla fortuna quando non alle conoscenze personali.

Compensazione e perequazione sono a loro volta categorie del genere sussidiarietà, espressione che mentre nell’articolo 11 indica la necessità che i cittadini in qualche modo collaborino, obbligatoriamente, tra loro ripartendosi gli oneri derivanti dalla pianificazione dei momenti pubblici della stessa, ha però un significato diverso nell’articolo 1 su cui ci stiamo applicando, più vicino a quello cui si riferisce l’articolo 118 della Costituzione quando tratta dell’autonoma iniziativa dei cittadini (c. 4: Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà).

La sussidiarietà è infatti un principio regolatore in alcuni sistemi di scienza politica, fondato su una visione gerarchica della vita sociale. Questo principio afferma che le società di ordine superiore devono aiutare, sostenere e promuovere lo sviluppo di quelle minori, nel tentativo di esaltare il valore dei cosiddetti corpi intermedi (famiglie, associazioni, confessioni religiose strutturate, etc.) che si trovano in qualche modo tra il singolo cittadino e lo Stato, così che se i corpi intermedi sono in grado di svolgere una funzione sociale o di soddisfare un bisogno del cittadino (per esempio l’istruzione, l’educazione, l’assistenza sanitaria, i servizi sociali, l’informazione), lo Stato non deve privare queste "società di ordine inferiore" delle loro competenze, ma piuttosto sostenerle - anche finanziariamente - e al massimo coordinare il loro intervento con quello degli altri corpi intermedi. Come ha sottolineato un grande fautore del principio in questione, il governatore Roberto Formigoni, sussidiarietà non significa, “escludere dovunque e comunque lo Stato, ma cambiare la natura dell'azione dello Stato e quella dei rapporti fra lo stesso Stato e i cittadini e fra Stato e altre istituzioni". Tutto ciò presuppone che la Pubblica Amministrazione non solo non rinunci alle sue funzioni, ma al più le deleghi, riservandosi di riprenderle quando il delegato non eserciti correttamente o efficacemente le funzioni che gli sono state trasferite. Il che significa che allo Stato, o Regione, Provincia o Comune che sia, é chiesto da un lato di affrontare la sfida della misurazione della qualità del proprio come dell’altrui operato, e dall’altro di essere pronto di affrontare al massimo livello la sfida con i soggetti che operano sul territorio, senza quindi abdicare a nessuna delle sue funzioni ma anzi potenziandole. Se posso fare un esempio, che so già non sarà gradito ai sindaci del lago, nel 1997 la Regione ha suddelegato ai Comuni l’esercizio di alcune funzioni paesaggistiche. Qualcuno ha operato correttamente, qualcuno ha consentito, quando non realizzato direttamente, degli scempi. Qualche cittadino si è dovuto rivolgere al TAR semplicemente per modificare delle finestre, qualcun altro ha potuto realizzare senza problemi autorimesse multipiano, antenne ciclopiche o complessi edilizi visibili da kilometri di distanza. La Regione Lombardia ha detto qualche cosa? No. Il silenzio assoluto. Ricordo di aver qualche anno fa steso, insieme al senatore Butti e al consigliere regionale Gaffuri, una proposta di legge bipartisan che andava proprio in questo senso. Consentire alla Regione di riappropriarsi delle sue prerogative quando i Comuni non le avessero esercitate correttamente, senza per questo ovviamente annullare i titoli rilasciati. Passando spesso sulle strade del lago confesso che quell’iniziativa mi sembra più attuale che mai.

Restano i principi di adeguatezza, differenziazione, sostenibilità, partecipazione, flessibilità ed efficienza, con riguardo ai quali non c’è moltissimo da dire.

Quanto alla partecipazione: la legge 12 non aggiunge molto a quanto già presente a livello nazionale a questo proposito. Al classico istituto delle osservazioni allo strumento urbanistico, il legislatore lombardo ha aggiunto la possibilità di presentare suggerimenti e proposte tra la pubblicazione dell’avviso di avvio del procedimento e il deposito del PGT (articolo 13, comma 2). Non bene in cosa si possano concretizzare questi ^suggerimenti^, ma soprattutto non so se abbia senso parlare di ^partecipazione^ se, ad esempio, una volta depositate queste proposte non si abbia notizia pubblica del loro iter. Ossia di quante siano, quali siano, che oggetto abbiano, chi le stia esaminando, quale sia la valutazione degli uffici e soprattutto quali effetti concreti svolgano in sede di stesura del PGT. Ricordo che il Comune di Como ha annunciato nell’estate del 2009 l’avvio del procedimento per la stesura del PGT e che alla fine di settembre del medesimo anno scadeva il termine per il deposito dei suggerimenti e delle proposte. Dopo di che, il silenzio, nonostante diverse associazioni - tra cui La Città Possibile - abbiano fornito più di un’idea e di contributo non certo nel senso di incrementare l’edificabilità di questa città.

Altra parola molto spesa negli incontri pubblici é sostenibilità. Il termine non indica, o non indica solamente, ci tengo a sottolinearlo sapendo di attirarmi gli strali delle associazioni ambientaliste, l’obiettivo di mantenere uno sviluppo economico compatibile con l’ambiente. Più in generale, come é correttamente scritto nella relazione al disegno di legge, la sostenibilità, nelle scelte di pianificazione, deve essere intesa non solo sotto il profilo economico o ambientale, ma nel senso che “ogni atto di programmazione o pianificazione territoriale deve poter contribuire a garantire una maggiore equità sociale, anche attraverso la diffusione di pari occasioni di sviluppo". Ricordo che la sede privilegiata della valutazione della sostenibilità di un PGT è la VAS, ossia la valutazione ambientale strategica, che però opera a monte, prima del disegno definitivo, e quindi, pur essendo un procedimento che le amministrazioni dovrebbero tenere costantemente acceso, confida molto nella sensibilità, nella preparazione e nell’onestà intellettuale dei consiglieri comunali chiamati ad approvare e poi a gestire il PGT.

Quanto all’espressione adeguatezza, che fa riferimento all'idoneità organizzativa dell'amministrazione a garantire, anche in forma associata con altri enti, l'esercizio delle funzioni, confesso di non sapere dove poter individuare all’interno della legge i punti dove si sia tradotta e realizzata. E con me i principali commentatori giuridici.

Così anche per le espressioni differenziazione, che indica la molteplicità dell’agire amministrativo in un’ottica di maggiore vicinanza al cittadino, e efficienza, che non significa, come sento spesso affermare in questi giorni da molti assessori, ottenere il massimo di risultato con le minori somme a disposizione, ma la corrispondenza tra le attività svolte e i risultati ottenuti, secondo quanto recita l’articolo 97 della Costituzione, a norma del quale “i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell'amministrazione”.

Per concludere.

Il comma 2 dell’articolo 1 della l. 12 contiene certamente disposizioni che non soltanto appaiono quantomeno singolari, ma soprattutto che lungi dal costituire una norma programmatica, ossia conformativa dell’agire della pubblica amministrazione (non hai rispettato il principio di collaborazione perché non hai tenuto conto dei miei suggerimenti al PGT,e quindi ricorro al TAR; non ha rispettato il principio di efficienza perché i tuoi provvedimenti non hanno prodotto alcun risultato utile, e quindi ricorro al TAR), appare come l’intenzione del legislatore sulla legge stessa, ossia i concetti, le ragioni, gli istituti ai quali la legge si é ispirata. Ma non le finalità che questa persegue, né tantomeno i principi che i Comuni devono rispettare in sede di stesura dei PGT.

In quest’ottica, la norma ha una sola utilità, quella di essere utilizzata in caso di dubbio sull’interpretazione della legge, secondo il principio contenuto nell’articolo 12 delle preleggi, a norma del quale “Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore”.

Spero pertanto di non deludere nessuno se affermo che i principi contenuti nel secondo comma dell’articolo1 della l.r. 12 non valgono a conformare l’attività degli enti locali allorché siano chiamati a redigere quello strumento fondamento per lo sviluppo di una comunità che é il Piano di Governo del Territorio. Strumento che, mi sia consentito ricordare, questa città aspetta dal 31 marzo 2009, data in cui scadeva il il termine originariamente imposto dall’articolo 25 della legge 12 per l’approvazione dei PGT, termine poi via via prorogato fino a Collegato Ordinamentale dello scorso febbraio, una sorta di Milleproroghe nostrano che, senza uno straccio di spiegazione, lo ha differito al 31 dicembre 2012.

Qual’è il rischio di un’attesa costellata di episodi di varianti allo strumento urbanistico vigente?

Il rischio è di pagare in termini di assenza di una visione chiara delle prospettive di sviluppo di questa città. Ma soprattutto di pagare in termini di identità, di comunità. La storia dell’Unità d’Italia è anche la storia dell’urbanistica. Alcune città, come Como e Bologna, sono citate nei libri di testo per le scelte coraggiose fatte negli anni ‘60 in termini di edilizia scolastica e sociale, tutela dei centri storici, conoscenza del territorio. Esaurita quella spinta, le sfide che il territorio ci chiede di affrontare non possono essere risolte semplicemente ignorandole o affrontando l’emergenza, perché la storia ci ha insegnato che i progetti di pezzi di città indifferenti al resto del territorio, che si autodefinivano concretissimi, si sono rivelati inattuabili (Martinotti), mentre concretissimi si sono rivelati i progetti degli anno ‘60 il cui presupposto era l’appartenenza ad una visione aperta dell'essere comunità e non la somma di ghetti che reciprocamente si rifiutano.

Una città che da tempo ha smesso di appartenere agli architetti e che invece credo, come Bruno Forte, appartenga a maggior diritto ai liberi pensatori, cui spetta il compito ineludibile di tracciare la strada.

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::: pagina aggiornata venerdì, 30 settembre 2011